בנייה ציבורית ברשויות מקומיות מתבצעת בישראל במסגרת תהליך מוסדר, מוכר ותקין. פרוגרמה, תכנון מוקדם, תכנון מפורט, היתר, מכרז, ביצוע ובקרה. זהו תהליך שעוגן לאורך שנים בנוהלים, בהנחיות מקצועיות ובפסיקה, ומהווה את הבסיס החוקי והניהולי לפעולת הרשות.
ובכל זאת, כמעט כל מי שעוסק בבנייה ציבורית מכיר את הפער בין התהליך כפי שהוא מתוכנן לבין אופן התנהלותו בפועל. עיכובים, חזרות לאחור, חריגות תקציב ושחיקה באמון הציבור אינם נובעים מכשל חוקי, אלא מהצטברות אי ודאות בשלבים המוקדמים, ובעיקר בשלב התכנון.
הסיכון המרכזי בבנייה ציבורית אינו טמון בשיטה עצמה, אלא בכך שחלק גדול ממנו מתגלה מאוחר מדי. לעיתים לאחר קביעת לוחות זמנים, לעיתים לאחר חתימת חוזים, ולעיתים כאשר הביצוע כבר החל. בנקודה זו מרחב התמרון של הרשות מצטמצם, והעלות הציבורית, התקציבית והניהולית, גדלה.
הדיון ב Sandbox רשותי אינו מבקש להחליף את השיטה הקיימת. הוא מבקש להפעיל אותה בצורה מדויקת, מחמירה ושקופה יותר על פרויקט ציבורי אחד, מתוך מטרה ברורה: לזהות סיכונים מוקדם, לנהל אותם בזמן, ולצמצם אי ודאות עוד לפני שלב הביצוע.
מנקודת מבט של ראש רשות מקומית, האתגר המרכזי איננו טכנולוגי אלא ניהולי. פרויקטי בנייה ציבורית נפרשים על פני שנים ולעיתים חוצים קדנציות. ההישג הציבורי נמדד לא רק באיכות המבנה אלא גם ביכולת להציג עמידה בלוחות זמנים, שימוש אחראי בכספי ציבור והפחתת חיכוך עם התושבים. מהלך ניהולי שמחזק שליטה ומייצר ודאות כבר בשלבי התכנון הראשונים משרת אינטרס ציבורי מובהק.
כדי להבין מהו Sandbox רשותי, חשוב להתבסס על התהליך הקיים ברשות, ולא להמציא תהליך חדש.
במסלול הרגיל, שלב התכנון המפורט מלווה במספר סבבי תיקונים. סבבים אלה נובעים מהערות של יועצים שונים: קונסטרוקציה, מערכות, נגישות, בטיחות אש, תנועה, תברואה, אנרגיה ועוד. כל הערה לגיטימית בפני עצמה, אך כאשר ההערות מוגשות בזמנים שונים וללא סנכרון מלא, נוצר מצב שבו תיקון בתחום אחד גורר שינוי בתחום אחר, וחוזר חלילה.
כך נוצר מצב שבו כמה פתרונות תכנוניים מתקיימים במקביל לאורך זמן, עד להכרעה מאוחרת. זהו מקור משמעותי להתארכות שלב התכנון ולזליגת בעיות לשלב הביצוע.
Sandbox רשותי אינו משנה את שלבי התהליך. הוא מבצע את אותו תהליך בדיוק, אך בצורה מובנית ומדורגת יותר. כלומר, אותם שלבים, אותם גורמים ואותם נוהלים, אך עם הגדרה מראש של נקודות הכרעה ברורות.
נקודות אלה מכונות שערי החלטה. שער החלטה הוא שלב מוגדר בתהליך שבו מתקיימים שלושה תנאים: כל הדיסציפלינות הרלוונטיות הגישו את עמדתן, יש גורם מוסמך להכריע, וההכרעה מתועדת ומחייבת להמשך הדרך. בין שער לשער מתקיימים תיקונים והערות. בשער עצמו מתקבלת החלטה שמייצבת את התכנון ומונעת חזרה לאחור ללא הצדקה מקצועית חריגה. המשמעות היא פחות סבבי תיקונים, פחות שינויי תכנון מאוחרים, ויותר ודאות כבר בשלב התכנון.
כאן נכנס גם התכנון הדיגיטלי באמצעות BIM (Building Information Modeling).
BIM הוא מודל תלת ממדי משולב הכולל לא רק גאומטריה אלא גם מידע על מערכות, חיבורים ויחסי גומלין. כאשר כל היועצים עובדים על אותו מודל, התנגשויות מזוהות בשלב התכנון ולא באתר. זהו כלי ניהולי ליצירת ודאות, לא גימיק טכנולוגי.
במסגרת Sandbox רשותי, הבקרה משתנה אף היא. במקום בקרה שמגיעה לאחר שנוצר נזק, מתקיימת בקרה בזמן אמת. נמדדים פרמטרים פשוטים וברורים: משך סבב תיקונים, מספר הסבבים, עמידה ביעדי לו״ז ותקציב ביניים. בקרה זו מגינה על האינטרסים של הרשות: זמן, כסף ואמון ציבורי.
אם פרויקט במסגרת Sandbox אינו עומד ביעדים שנקבעו מראש, קיימת אפשרות לחזור למסלול הרגיל. חזרה כזו אינה כישלון. משמעותה היא שהרשות מפסיקה להחיל את מסגרת הסנדבוקס וממשיכה את הפרויקט לפי הנהלים המקובלים, תוך שימוש בידע שנצבר עד אותה נקודה. עצם קיומה של אפשרות זו מפחית סיכון ולא מגדיל אותו.
גישה זו תואמת תפיסות בינלאומיות של ניהול סיכונים במגזר הציבורי, כפי שהן מוצגות במסמכי מדיניות של ארגון ה OECD [1], הרואים ב Sandbox כלי לניהול מבוקר של אי ודאות ולא לעקיפת רגולציה. גם דוחות חוזרים של מבקר המדינה בישראל מצביעים על כך שעיכובים וחריגות בפרויקטי בינוי ציבורי נובעים בעיקר מניהול מוקדם לקוי ולא מהיעדר תקינה [2].
בהקשר זה יש להבהיר גם את תפקיד הגורם הפרטי. בבנייה ציבורית, גורם חיצוני אינו מחליף את הרשות ואינו מקבל סמכות תכנונית או רגולטורית. תפקידו הוא לפעול במסגרת הכללים שמוגדרים על ידי הרשות, לסייע ביישום שיטת עבודה, בתיאום בין גורמים, ובהטמעת כלים ניהוליים ובקרתיים בפרויקט בפועל. האחריות, ההכרעה והבעלות על התהליך נותרות תמיד בידי הרשות המקומית.
מבחינת הציבור, התועלת ברורה. פחות זמן של אתרי בנייה פעילים בסביבת המגורים, פחות חריגות שמכבידות על תקציב הרשות, ומבני ציבור שנפתחים בזמן ומתפקדים ביום הראשון. מבחינת הרשות, Sandbox רשותי הוא גם כלי לזיהוי הזדמנויות להתייעלות, חיסכון והגדלת ערך כלכלי עתידי, לרבות שימוש מושכל בכספי ציבור ובהכנסות מארנונה.
Sandbox רשותי אינו קיצור דרך מסוכן. הוא דרך מוסדרת להפוך סיכון קיים לגלוי, מנוהל ומדיד, בתוך המסגרת החוקית והניהולית הקיימת של הרשות המקומית.
הערות שוליים ומקורות
[1] OECD, Regulatory Sandboxes and Innovation
[2] מבקר המדינה, דוחות על חריגות זמן ותקציב בפרויקטי בינוי ציבורי
[3] סקירה כללית על BIM ויישומו בבנייה ציבורית
